선거 제도 이해(한국형 '준연동형 비례대표제' 설명 포함)

선거 제도 이해(한국형 '준연동형 비례대표제' 설명 포함)

2024년 4월 10일 (수) 국회의원 선거인 총선이 있습니다.

국민의 권리이며 의무이기도 한 선거제도 대해서 한 번 알아보고 정리해 보는 시간을 갖도록 하겠습니다.

1. 단순 다수제

득표율 상관없이 무조건 1등이 당선되는 제도로 현재 우리나라의 지역구 선거의 경우 이 방식으로 치러지고 있습니다.

우리나라 사람들에게 익숙한 단순 다수제는 가장 간단하고 빠르며 유권자들의 이해하기도 편한 장점이 있습니다. 

반면 단순 다수의 단점은 득표율 상관없이 무조건 1등이 당선되다 보니 후보가 다수인 경우, 과반수인 50%에도 미치지 못한 득표율로도 당선이 될 수 있어서 대표성에 있어서 의구심을 불러일으킨 다는 것입니다.

2. 결선 투표제

다수제 선거제도도 종류가 여러 개가 있습니다.

그중 대표적인 예가 프랑스의 '결선투표제'입니다.

 

프랑스의 경우, 대통령은 절대 과반수를 얻어야 당선이 가능합니다.

프랑스 결선투표제

1차 투표를 통해 과반을 얻은 후보가 있으면 바로 당선이 되고, 만약 과반 득표자가 없으면 득표율 순으로 1등과 2등 후보 간에 2차 투표를 실시하여 2차 투표에서 과반을 득표한 후보가 대통령에 당선이 되는 방식입니다.

결선투표제의 장점은 과반수를 얻는 당선자를 만들어 당선자의 정통성을 강화할 수 있을 뿐 아니라,  과반수 득표를 얻기 위해서는 자신의 지지자에게만 호소할 수 없고 좀 더 폭넓은 지지층을 확보하기 때문에 다양한 공약을 제시하는 등 유권자의 선택의 기회를 보장하는 측면이 있습니다.

 

하지만 투표를 2번 하게 될 수 있어서 투표 과정이 복잡하고 시간이 많이 걸릴 수 있으며, 무엇보다 비용측면에서도 만만치 않을 뿐 아니라 군소 정당에 상대적으로 불리한 단점도 있는 제도입니다.

 

이렇듯 선거제도마다 장단점이 존재하기 마련입니다.

3. 국회의원의 '지역구'는 어떻게 정해지나요?

국회의원의 지역선거는 크게 제도로 구분해 보면 소선거구제, 중선거구제, 대선거구제로 나누어집니다.

쉽게 말하면 '한 지역구에서 몇 명의 국회의원을 뽑느냐'의 문제입니다.

지역별 선거구 획정

인구수 등을 계산해서 지역별로 선거구를 획정하고, 소선거구제는 하나의 선거구에서 한 명의 국회의원만 선출하는 것을 말합니다.

중대선거구제는 1 선거구 당 국회의원 2~4명 이상을 선출하는 것을 말합니다.

지역구에서 우리나라가 채택한 방식은 '소선거구제'입니다.

소선거구제의 장점은 우리 지역구를 대표하는 국회의원이 누군지가 확실히 보인다는 것입니다.

반면 소선거구제의 단점은 1등만 당선되는 '승자독식의 구조'이다 보니 대량의 '사표(死票)'가 발생된다는 점입니다.

4. 비례대표제는 무엇인가요?

지역구 국회의원 선거에서는 후보자 '개인'에게 투표를 한다고 한다면, 비례대표 국회의원 선거는  '정당'에게 투표를 하는 것입니다.

비례대표제

쉽게 말해, 비례대표제는 각 정당별로 득표율이 나오면 그 득표율만큼 비례해서 의석을 배분해 주는 것을 말합니다.

비례대표제가 필요한 이유는 사회에서 주류에 속하지 못하는 소수 집단을 대표하는 사람들 혹은 특정 분야에 전문성을 가지고 있는 사람들이 거대 양당 체제에서 승자 독식의 지역구에서는 당선되기 어려우므로 비례대표제를 통해서 당선시켜 전문성을 발휘할 수 있도록 도와주기 때문입니다.

5. 대한민국을 바꾼 선거제도 '1987년 이후', 좀 더 민주적인 선거제도로 나아가는 터닝포인트가 된 '1인 2 표제' 도입

1987년 민주화 이후의 선거제도는 어떻게 바뀌었을까요?

직선제, 단순 다수제의 대통령 선거는 그 이전과 거의 변함이 없습니다.

중요한 변화는 국회의원 선거제도에서 있었습니다.

전국구라고 불렸던 기존 비례대표 의석 배분 방식은 여당 의석이 과반이 안 되면 여당에게 비례대표 의석 2/3을 우선으로 배분하고 나머지만 야당이 나누어 가질 수 있었습니다.

이 제도가 없어진 것이 1992년부터입니다.

1992년 14대 총선부터 지역구에서 의석 없는 정당도 전체 득표율의 3% 이상을 득표하면 비례대표의석수 1석을 우선적으로 배분받을 수 있도록 바뀝니다.

14대 총선에서 당선된 유명인

14대 총선에서는 유명인들도 국회의원으로 당선되는 사례가 다수 등장합니다.

 

나아가 점차 선거제도도 민주화가 되어 가고 좀 더 다양한 목소리들이 반영될 수 있도록 진정한 의미의 민주 선거로 변모하는 과정에서 이를 완성한 결정적인 터닝포인트가 된 계기가 있습니다.

2004년 17대 국회의원 선거부터 도입된 '1인 2 표제'입니다.

기존에는 '1인 1 표제'로 지역구 국회의원 후보에게만 투표를 했습니다.

따라서 1인 1 표제에서 비례대표 의석배분은 정당별 지역구 국회의원 득표비율에 따라 비례대표 의석을 배분하는 방식을 취했습니다.

그런데 2001년에 헌법재판소에서 1인 1 표제는 위헌이라는 판결을 내리게 됩니다.

선거의 4대 원칙으로는 일정한 연령이 되면 누구나 투표권을 갖는다는 '보통선거', 누구에게 투표했는지 알 수 없어야 한다는 '비밀선거'의 원칙이 있습니다.

거기에 더해 '직접선거'와 '평등선거'의 원칙이 있는데 1인 1 표제가 이를 위배한다는 것입니다.

비례대표 국회의원을 선출하기 위해서는 그 비례대표 정당에 직접 투표를 해야지 지역구 후보자 투표를 정당 투표로 간주하여 선출했기 때문에 '직접선거'에 위반되는 제도라는 것입니다.

두 번째로 정당이 없는 무소속 후보에 투표한 표는 반영이 되지 않아, 표의 가치가 달라진다는 것이 되어 '평등선거'에 위반된다는 취지이기도 했습니다.

전체의석을 100석으로 가정했을 때, 1인 1 표제의 경우

1인 1표제

A정당이 지역구 국회의원 10명이 당선됐다면 A정당의 득표율도 10%로 간주되어 10%만큼의 비례대표 의석을 추가해서 나눠주게 되어 100석 중 총 20석을 확보할 수 있게 됩니다.

1인 2표제

그런데 1인 2 표제의 경우 A정당이 지역구 국회의원 10명 당선됐다면 지역구 국회의원 10석이 확보되는 것이고 비례대표용 투표 결과 A정당의 득표율이 30% 나왔다면 30%만큼의 비례대표 의석을 추가해서 받을 수 있어 100석 중 총 40석을 확보할 수 있게 되는 것입니다.

그래서 2001년 1인 1 표제가 헌법재판소에서 위헌으로  결정된 후 2004년 17대 국회의원 선거부터 1인 2 표제가 도입되면서 거대양당 체제에서 군소 정당이 국회에 진출할 수 있는 길이 좀 더 넓어졌고 서서히 군소 정당이 두각을 나타내기 시작합니다.

6. 비례대표 국회의원 수가 점점 줄어드는 문제가 발생원인은?

이런 식으로 조금씩이지만 조금 더 바람직한 민주적인 방향으로 선거제도가 변화하게 됩니다.

그런데 여기에는 가장 큰 한계가 존재합니다.

비례대표 의석수 자체가 지나치게 적다는 것입니다.

많은 학자들이 1인 2 표제가 정상적으로 작동해서 원하고 바라는 결과를 나타내기 위해서는 가장 이상적으로는 지역구 국회의원과 비례대표 국회의원의 비율이 1대 1이 되어야 한다고 말합니다.

최소한 2대 1의 비율은 되어야 한다는 것이고 이 말을  최소한 국회의원 수의 1/3 정도가 비례대표가 되어야 소기의 목적을 달성할 수 있다고 주장합니다.

갈수록 줄어드는 비례대표 의석

그런데 우리나라 국회의 비례대표 의석수는 가장 최근 20,21대 총선에서 총 300명의 국회의원 중 지역구가 253명인 반면 비례대표는 47명에 불과했고 점점 더 적어지고 있는 추세를 유지하고 있습니다.

2014년 10월 30일 헌법재판소에서는 기존 3대 1 비율에서 2대 1 비율로 지역구별 인구 편차를 줄이라고 권고하고 있습니다.

 

왜 비례대표의 수가 점점 줄어드는 것일까요?

지역구 국회의원 선거의 지역구 획정 시 가장 인구가 많은 지역구와 가장 인구가 적은 지역구 사이에 비율이 2:1을 넘으면 안 됩니다.

어느 지역구는 인구 100만 명에 국회의원 1명이고, 어느 지역구는 인구 10만 명인데 국회의원 1명이 선출된다면, 투표 가치의 불평등이 발생되기 때문에 인구수에 비례에 적절히 지역구를 획정해야 하는 것입니다.

그러다 보니 특정한 지역에 인구가 증가하게 되면 지역구 쪼개기를 해야 합니다.

이때 비례대표 의석수를 유지하면서 지역구를 쪼개면 지역구 국회의원수가 늘어나면서 그 결과 전체 국회의원의 수가 증가하게 됩니다.

그런데 우리나라의 많은 국민들은 정치인에 대한 불신과 국회의원들의 과도한 특권 등에 대한 거부감으로 국회의원 수가 절대적으로 늘어나는 것은 극히 싫어합니다.

따라서 전체 국회의원수를 유지하면서 지역구를 쪼개다 보니 증가한 지역구 국회의원 수만큼 비례대표는 감소하게 된 것입니다.

7. 한국형 '준연동형 비례대표제'란?

그래서 도입한 것이 지난 21대 총선에서 도입한 '준연동형 비례대표제'입니다.

기존의 선거제도가 지역구가 워낙 크고 비례대표 의석수가 적다 보니 대량의 '사표'가 발생하고, 그것보다 더 중요한 것은 각 정당이 실체 받는 득표율과 의석 점유율의 불일치 현상이 발생한다는 점입니다.

즉 1등만 당선되다 보니 큰 정당이 너무나 많은 의석수를 가져가도록 선거제도가 구성되어 있는 것입니다.

그러다 보니 군소 정당에 상대적으로 불리하게 작용하는 '승자독식 선거제도 개혁을 위한 대안'으로 도입된 것이 '독일식 연동형 비례대표제'입니다.

 

원래 독일식 연동형 비례대표제는 지역구 국회의원의 수와 비례대표 국회의원의 수가 1대 1로 동일합니다.

독일에서도 역시 지역구에 1표, 정당에 1표로 '1인 2 표제'를 시행하고 있습니다.

그런데 가장 큰 특징은 비례대표 의석을 배분하는 방식입니다.

독일식 연동형 미례대표제 비레대표 의석배분 방법

예를 들어 전체 의석을 100석이라고 가정한다면, A정당이 정당투표에서 20%의 득표율을 얻었다고 할 때 전체 100석의 20%인 20석을 A정당에게 주는 것입니다.

 

그런데  A정당이 지역구 10곳에서 승리한 경우 지역구 국회의원이 10명 되므로  A정당 전체 의석 20석 중에서 지역구의원으로 선출된 10석과 나머지 10석을 비례대표 1번~1-10번까지 부여하는 방식으로 의회의 총의석을 정당 득표율에 비례해서 배분하고 있습니다.

이 방식이 따져보면 각 유권자들의 정당별 표심을 명확하게 반영한다고 할 수 보고 있는 것입니다.

 

그런데 만일 A정당이 정당득표율을 20% 받아 A 정당의 전체 의석이 20석으로 주어졌는데, 지역구에서 20곳이 승리를 해버린다면 비례는 0석이 되는 것일까요? 

혹은 지역구 당선자가 정당 득표율로 배분된 의석수보다 많은 경우 혹은 극단적으로 정당득표율은 0% 이고 지역구 10곳에서 당선하면 어떻게 되는 것일까요?

이 경우 지역구에서 당선된 국회의원은 인정해주어야 하기 때문에  '초과 의석'이 발생될 수 있다는 문제가 발생합니다.

그래서 원래 독일의 국회의원 총의석수는 598석이지만, 2017년 제19대 국회의원 선거 결과로 당선된 국회의원의 수는 무려 709석이었습니다.

 

사실 독일형 연동형 비례대표제를 도입하자는 논의된 꽤 오래전부터 있어왔는데 문제가 되는 것이 이 초과 의석의 발생가능성이라 우리나라 선구제도에 도입되는 것이 번번이 실패하게 됩니다.

특히 우리나라 국민들은 국회의원 수를 늘리는 것에 민감하게 반대하고 있기 때문입니다.

 

그래서 등장한 것이 바로 한국식 '준연동형 비례대표제'로 초과의석이 발생하지 않도록 연동형 비례대표제에 2가지 추가 장치를 넣었습니다.

첫 번째로 정당이 가져가야 하는 비례대표 의석의 절반만 인정해 주는 비례대표 연동률 50%제를 적용하고 있습니다.

이 제도는 지역구 당선자가 많으면 비례대표의석을 그만큼 덜 가져갈 수 있기 때문에 기존 거대 양당에는 불리한 제도입니다.

그래서 2020년 21대 총선에 한해서 비례의석 47석 중에 30석만 이 제도를 적용받고 17석은 기존제도를 통해 의석이 배분됩니다.

 

어찌 됐건 좋은 취지로 시작한 제도였음에도, 한국식 준연동형 비례대표제의 한계를 파고들며 헌정 사상 최초이자, 전 세계적으로도 유일하게 가장 이상한 정당 즉 '위성정당'이라는 것들이 출현하게 되어 유권자들이 혼란을 가중시키게 됩니다.

거대 양당이 좀 더 많은 의석 수를 확보하기 위한 꼼수로 지난 21대 총선에서는 거대 양당이 비례대표 후보를 내지 않았고, 거대 양당의 '위성정당'들이 창당하여 비례대표에 후보를 등록합니다.

거대 양당이 각 위성정당에 의원을 꿔주는 방식으로 창당 후 후보를 급조했으며 정책 토론이 자체가 불가 한 지경에 이릅니다.

국회의원들이 머리를 싸매고 한국의 현실에 맞게 의석수를 고정한 상태에서  제도를 개선해 놓고서, 선거법을 개정해 만들어놓은 좋은 취지를 국회의원들 스스로 뒤엎은 꼴이 되어버린 것입니다.

 

그렇다면 거대 양당의 '위성정당'이 없다는 가정하에,  독일식 연동형 비례대표제가 우리나라에 시행되었다면 21대 총선에서 군소정당이 차지한 의석수는 어떻게 됐을까요?

실제 21대 총선결과와 독일신 선거제도 시행 시 결과 비교

왼쪽은 21대 총선의 실제 결과이고 오른쪽이 독일식 선거제도를 도입했을 때 군소정당들의 비례대표 의석수입니다.

군소 정당의석이 11석에서 무려 73석으로 62석이 증가하게 됩니다.

국회에서 중요한 안건을 협의하기 위한  '원내 교섭단체'가 될 수 있는 조건이  20석 이상의 의석을 확보한 정당인데, 독일식 연동형 비례대표제를 시행했다면 무려 두 개의 당이 더 원내 교섭단체가 될 수 있었던 것입니다.

다만 이 경우, 기존 300석에서 353석으로 국회의원 총의석수가 초과하게 되는 문제가 발생합니다.

8. 국회의원 수 증가에 따른 경제적 이득과 손실 계산

위성정당이 가지고 오는 폐해가 극명하게 드러난 현 상황에서 '어떻게 하면 이러한 시도가 반복되지 않을까?'라고 하는 방법에 대한 학계의 논의가 계속되고 있기는 합니다.

하지만 선거제도 개혁은 쉬운 일은 아닙니다.

선거제도는 국회의원들이 바꾸게 되는데, 앞으로 있을 선거제도를 바꿀 국회의원들이 지금의 제도로 당선된 

사람들이다 보니 본인을 당선시킨 제도를 선호하는 것은 어쩌면 당연할지도 모릅니다.

 

그럼에도 불구하고, 현재 나온 선서제도 중 사회 각계의 다양한 목소리를 반영하려면 우리나라가 나아가야 할 바람직한 선거제도는 독일식 연동형 비례대표제가 인 것으로 보입니다. 

이를 도입하기 위한 가장 큰 과제는 의원 수 증가에 대한 사회적 합의일 것입니다.

그런데 국회의원이 누리는 지나친 특권에 대한 반감, 성숙하지 못한 국회의원들의 업무행태 등 정치 불신이 극대화되어 있고 양극화되어 있는 우리나라 정치 생태계 속에서 국민적 합의는 쉽지 않아 보입니다.

 

국회의원 수가 증가하면 오히려 그만큼 개개인의 국회의원들이 누리는 특권은 줄어들 수도 있으며, 경제적으로 계산을 해보아도 국회의원 1년 연봉이 약 1억 4천만 원가량인데  최대 9명의 보좌진 운영비, 의정활동 지원 경비등을 합치면 국회의원 1인당 소요되는 비용이 1년에 연간 약 7억 정도입니다.

만약 국회의원이 50명이 증가하면 추가로 들어가야 하는 세금이 약 350억이 되는 것입니다.

그런데 국회의원들이 1년 동안 심사하는 국가 예산의 규모는 2021년 기준 약 558조입니다.

560조 가까운 예산을 좀 더 세심하게 심사하기 위해서 감시의 눈이 그만큼 더 필요할 수 도 있습니다.

국회의원 연봉 삭감이나 1인당 운영 비용 삭감 등의 의견도 있지만, 이 또한 국회의원들이 나서서 할 수 있는 부분이라 이루어질 가능성이 희박하다고 할 수 있습니다.

9. 선거연령 하향화에 앞서 필요한 사회적 조건

우리나라는 21대 총선부터 투표연령을 만 18세로 하향한 바 있습니다.

 

국가별 선거 연령

16세 아르헨티나, 오스트리아, 브라질 등

17세 그리스, 인도네시아, 북한 등

18세 한국, 중국, 일본, 프랑스, 독일, 미국, 호주 등

20세 바레인, 카메룬, 대만 등

 

현재 국가별 선거 가능 연령을 살펴보면 18세로 하고 있는 나라가 가장 많습니다.

우리나라는 이전까지는 19세였기 때문에 다른 나라에 비해서는 선거 연령이 높은 편이었고 현재 평균이라고 할 수 있겠습니다.

그런데 여기에서 선거연령 더 낮추자는 의견도 심심찮게 등장하고 있습니다.

하지만 선거연령을 낮추기 위해서는 중요한 전제 조건이 필요합니다.

단순히 투표권을 부여하는 것을 넘어서 제대로 된 한 표를 행사할 수 있는 사회적 분위기가 마련돼야 한다는 점입니다.

이를 위해 정치에 대한 관심과 참여를 높이기 위한 배움의 기회가 제공되어야 한다는 것입니다.

즉 정치에 대해서 관심을 갖고 정치에 어떻게 참여하는지를 배우고 익힐 기회를 제공해야 하며, 정치와 관련한 특정한 이념과 성향을 떠나서 정치가 무엇이고 국민이라면 기본적으로 알아야 할 우리 사회의 이슈는 무엇이고 주요 정치세력들은 어떠한 생각들을 가지고 있는지, 자유로운 토론을 통해 학습할 기회들이 주어져야 하는 것입니다.

이런 전제들이 없이 투표권만 주는 것이 과연 의미가 있을까요?

선거 연령을 더 낮춰 청소년들에게 투표권을 준다는 고민과 논의는 필요하지만, 그전에 정치 교육에 대한 고민부터 먼저 할 필요가 있습니다.

또한 정치 토론의 일상화가 필요합니다.

정치 토론은 정치적 이슈, 사회 현안에 대해 다양한 견해와 관점을 접하는 기회가 됩니다.

그리고 모의투표 활성화가 필요합니다.

어릴 때부터 실제 투표와 같은 방식의 모의투표를 활성하함으로써 투표의 절차를 미리 파악하여 미래 유권자로의 역량을 함양할 수 있습니다.

실제 후보와 공약을 놓고서 서로 자유롭게 토론을 진행하며, 투표권이 없는 연령층에게도 의견 교환의 기회가 필요합니다.

마지막으로 전반적인 정치 인식의 변화가 필요합니다.

우리나라는 교육기관 특히 학교에서 정치와 관련된 이야기가 오고 가는 것을 불편해하는 사람들이 많은 것이 사실입니다.

대립과 갈등의 정치를 넘어서 선거를 비롯해 정치와 관련된 이벤트들을 마치 축제처럼 즐기는 문화가 되기를 기대해 봅니다.

매년 7월 스웨덴은 '알메란렌 위크'를 개최하여 국민과 소통하는 정치축제를 벌입니다.

스웨덴의 모든 정당이 나와 정책설명회나 세미나 등 다양한 정치프로그램을 통해 국민과 허물없이 소통하는 장이 되고 있습니다.

10. 투표는 왜 하는 것일까요?

선거에 대해서 이야기하면 자주 듣는 질문이 있습니다.

바로 '투표, 꼭 해야 하나요?'라는 질문입니다.

극단적으로 비교해 봅시다.

나의 1표로 투표로 결과가 바뀔 확률과 투표하려 가는 길에 교통사고 날 확률 중 어떤 확률이 더 높을까요?

쉽게 답할 수 없는 질문입니다.

즉 내가 투표하는 한 표의 힘은 저 정도의 확률로 지극히 미미한 것이 사실입니다.

그렇다면 더더욱 왜 투표를 왜 하는 것일까 의문을 가질 수 있습니다.

투표는 결과를 바꾸는 행위가 아닙니다.

예를 들어 환경을 보호하기 위해 종이컵을 쓰지 않고 텀블러는 쓰는 사람은 나 혼자만의 힘만으로는 환경보호가 되지 않음을 알고 있지만, 그 행위를 통해 내가 '어떤 사람'인지를 드러내기 위해 그런 행동을 하는 것입니다.

내가 무엇에 관심이 있고 무엇을 중요하게 생각하는지 등 나의 가치관과 관심사로 '나'를 표현하고 드러내는 것입니다.

즉, 그럼에도 불구하고 투표를 해야 하는 이유는 바로 '투표라는 행위를 통해 세상에 나를 드러내는 것'이라고 볼 수 있으며 혹은 나 스스로를 확인하는 행위라고 할 수 있습니다.

 

<출처: 차이 나는 클래스>